1/2025: Klage til riksvalgstyret om at kravene til underskrifter på listeforslag i valgloven § 5-4 andre og tredje ledd er i strid med Grunnloven §§ 49, 50 og 2

1. Sakens spørsmål og bakgrunn

Alliansen – Alternativ for Norge v/Hans Jørgen Lysglimt Johansen klaget på at valgloven § 5-4 andre og tredje ledd er i strid med Grunnloven §§ 49, 50 og 2 til riksvalgstyret den 12. mai 2025.

Riksvalgstyrets sekretariat oversendte klagen til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) med frist for merknader 10. juni 2025. KDD oversendte sitt syn på saken i brev 11. juni 2025. Sekretariatet oversendte KDDs merknader til klager samme dag med frist for eventuelle merknader 13. juni 2025. Klager har ikke oversendt merknader til brevet.

Riksvalgstyret behandlet saken i møte 24. juni 2025 etter skriftlig behandling, jf. valgloven § 16-9 første ledd andre punktum. I møtet behandlet riksvalgstyret en habilitetsinnsigelse reist av klager mot leder Ørnulf Røhnebæk. Riksvalgstyret kom til at Røhnebæk var inhabil, og Kristel Heyerdahl fungerte som leder i hans sted, mens Anne Cathrine Haug-Hustad deltok i behandlingen som varamedlem.

Alliansen – Alternativ for Norge har også gått til søksmål for Oslo tingrett med krav om at endringen i den nye valgloven § 5-4 andre ledd var i strid med Grunnloven §§ 49 og 97 og bryter med Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) protokoll 1 artikkel 3, og at de berørte partiene må gis anledning til å stille valglister i hele Norge etter forenklede regler.

Oslo tingrett avsa dom i saken 10. mars 2025 (24-168520TVI-TOSL/03). Påstanden knyttet til brudd på Grunnloven §§ 49 og 97 ble avvist. For øvrig ble staten ved KDD frifunnet.

I dommen la retten til grunn at det er mulig å få fastsettelsesdom på at endringene i underskriftskravene i valgloven § 5-4 bryter med EMK protokoll 1 artikkel 3, men at det ikke er mulig å få fastsettelsesdom på at bestemmelsene i valgloven bryter Grunnloven §§ 49 og /eller 97.

Retten fant ikke at det var nødvendig å ta endelig stilling til om saksøkers påstand knyttet til Grunnloven er rettskrav etter tvisteloven § 1-3 da de øvrige vilkårene i loven ikke ble ansett som oppfylt. Retten la til grunn at det er et visst rom for å fremme et søksmål av mer generell karakter dersom det er et særlig behov for rettslig avklaring. Spørsmålet må også være egnet til å prøves i generell form. Etter en helhetlig vurdering kom retten til at saksøker ikke hadde særlig behov for dom på domstidspunktet.

Alliansen – Alternativ for Norge har anket tingrettens avgjørelse til Borgarting lagmannsrett. Saken er ikke avgjort.

2. Klagers syn på saken

Valgloven § 5-4 andre og tredje ledd er i strid med Grunnloven §§ 49, 50 og 2.

Alliansen – Alternativ for Norge v/partileder Hans Jørgen Lysglimt-Johansen har klagerett etter valgloven § 16-2 første ledd nr. 3 ettersom Alliansen – Alternativ for Norge har fremmet listeforslag i flere fylker, og klagen gjelder den urettmessige underkjennelsen. Subsidiært anfører Hans Jørgen Lysglimt-Johansen å ha klagerett etter valgloven § 16-2 første ledd nr. 1 som stemmeberettiget i Oslo valgdistrikt.

Underskriftskravet på én prosent i valgdistriktet og den særnorske regelen om at hver velger kun kan signere på ett listeforslag til sammen bryter med Grunnloven §§ 49 og 50. Det er praktisk talt umulig for nye partier og uavhengige grupper å oppfylle disse kravene, og retten til å stille lister er satt til side. Grunnloven § 49 sikrer at «folket utøver den lovgivende makt gjennom Stortinget» og § 50 gir alle borgere rett til å stille til valg. Det er ikke tilstrekkelig med en formell adgang til å stille til valg hvis det ikke er praktisk mulig.

Norge er bundet av Venezia-kommisjonens retningslinjer for demokratiske valg, som sier at valgregelverk ikke må gjøre det uforholdsmessig vanskelig for nye lister å stille. I en dom fra Oslo tingrett avsagt 10. mars i år, er det fastslått at den nye norske modellen med både én-prosent-regelen og at velgerne bare kan underskrive på en liste, er i strid med disse retningslinjene. Klager viser for øvrig til anførslene i denne dommen.

Et faktisk bevis på grunnlovsbruddet er at det i praksis knapt finnes noen uavhengige eller alternative lister som er i stand til å stille ved stortingsvalget i 2025. Et demokrati der bare de etablerte partiene i praksis har mulighet til å stille til valg, og der systemet hindrer nye stemmer fra å delta, er ikke lenger et demokratisk valg i Grunnlovens forstand.

Riksvalgstyrets leder, Ørnulf Røhnebæk er inhabil til å behandle denne klagen. Begrunnelsen er at Røhnebæk var en sentral premissleverandør og hovedarkitekt bak den nye valgloven, som er gjenstand for denne klagen. Det er usannsynlig at han vil kunne behandle klagen upartisk, og klager ber derfor om at en habil instans/person oppnevnes.

Det følger av klagen at behandlingen av klagen haster. Klager anmoder riksvalgstyret om at Alliansen – Alternativ for Norges listeforslag godkjennes, og at avvisning av partiets listeforslag ikke skjer innen klagene er realitetsbehandlet. Videre ber klager om at partiet får muligheten til å utbedre eventuelle formelle mangler ved listeforslaget, i tråd med praksis der andre har fått en uke eller mer.

3. Kommunal- og distriktsdepartementets syn på saken

Kommunal- og distriksdepartementet mener prinsipalt at klagen må avvises. Subsidiært mener departementet at kravene til antall underskrifter i valgloven § 5-4 andre ledd, jf. tredje ledd, ikke er i strid med Grunnloven §§ 49 eller 50.

Etter valgloven § 16-1 kan det klages på «brudd på bestemmelsene i Grunnloven, lov og forskrift om hvordan valg skal forberedes og gjennomføres». At klagen må knytte seg til «brudd» på regelverket om hvordan valg skal forberedes eller gjennomføres, innebærer at klagen må knytte seg til etterlevelsen av valgregelverket under den faktiske prosessen med å gjennomføre valg. Klager som knytter seg til lovligheten av valglovgivningen, uten at det klages på et bestemt vedtak eller et faktisk forhold, faller utenfor hva det kan klages på. Heller ikke lovens øvrige bestemmelser om klageadgang tilsier at det er anledning til å fremme slike «abstrakte» klager for riksvalgstyret. Også forarbeidene er tydelige på at det forutsettes at det klages på forhold som knytter seg til en beslutning eller et faktisk forhold hvor regelverket anvendes, jf. NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg og Prop. 45 L (2022–2023) punkt 27.7.7. Rettspraksis taler også for at klagen må knytte seg til vedtak eller faktiske forhold, jf. Oslo tingretts dom avsagt 10. mars 2025 i sak 24-168520TVI-TOSL/03 s. 26. Departementet mener det bare er mulig å få prøvet grunnlovsmessigheten av en bestemmelse i valgloven der klagen knytter seg til et vedtak eller et faktisk forhold som har inntruffet i forbindelse med forberedelsen eller gjennomføringen av valget.

Grunnloven § 50 beskytter ikke retten til å stille til valg. Retten til å stille til valg er beskyttet av Grunnloven § 49. Bestemmelsen bygger på og skal tolkes i lys av EMK første tilleggsprotokoll artikkel 3 og rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), jf. Dokument nr. 16 (2011–2012) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven s. 251–253 og Karnovs lovkommentar med videre henvisning til dommer fra Høyesterett.

Oslo tingrett kom i dommen 10. mars 2025 til at innstrammingen av underskriftskravet ikke utgjorde en krenkelse av EMKs første tilleggsprotokoll artikkel 3. Tingretten foretok en grundig gjennomgang av EMDs rettspraksis, som viser at EMD i stor grad anerkjenner statenes rett til å utforme valgrelaterte krav, at statene har stor skjønnsmargin og at terskelen er høy. EMD har fastsatt at ulike terskelkrav i form av både underskriftskrav og stemmeprosenter/sperregrenser i utgangspunktet er forenlig med protokoll 1 artikkel 3. Videre kom tingretten til at lovendringen var et bevisst valg fra lovgivers side, og at begrunnelsen om at partiene må dokumentere en viss oppslutning, likebehandling mellom listene og valgdistriktene var legitime formål etter EMDs praksis. Tingretten mener også det er foretatt en rimelig avveining og balansering mellom de ulike hensynene. KDD slutter seg til rettens vurdering.

Det foreligger ikke holdepunkter for å tolke Grunnloven annerledes og strengere enn EMKs første tilleggsprotokoll artikkel 3. KDD mener derfor at valgloven § 5-4 andre ledd, jf. tredje ledd, ikke er i strid med Grunnloven § 49 første ledd andre punktum. Det samme er lagt til grunn i Karnovs lovkommentar note 3 og 4 til valgloven § 5-4 andre og tredje ledd.

Kravene i valgloven § 5-4 andre ledd, jf. tredje ledd er ikke i strid med Venezia-kommisjonens anbefaling. Det har formodningen mot seg at valgordninger og krav som er i tråd med EMK bryter med Venezia-kommisjonens anbefaling. Tingrettens grundige gjennomgang av EMDs praksis viser at «EMD i stor grad anerkjenner statenes rett til å utforme valgrelaterte krav, at statene har stor skjønnsmargin og at terskelen er høy», jf. dommen s. 41.

Når det gjelder klagers påstand om at det er praktisk umulig å oppfylle underskriftskravet i § 5-4 andre ledd sammenholdt med bestemmelsen i tredje ledd om at det bare er adgang til å underskrive på ett listeforslag, viser KDD til at flere listeforslag som er innlevert etter § 5-4 andre ledd er godkjent til stortingsvalget i år.

4. Riksvalgstyrets vurdering

Valgloven § 16-2 angir hvem som kan klage på feil ved forberedelsen og gjennomføringen av stortingsvalg. Det følger av bestemmelsen i tredje ledd at «[a]lle som har stilt liste, kan klage på forhold nevnt i § 16-1 bokstav a, b og d i det valgdistriktet der de stilte liste». Av første ledd følger det at «[a]lle med stemmerett ved stortingsvalg kan klage på forhold nevnt i § 16-1 bokstav a til d i det valgdistriktet der de er manntallsført». Riksvalgstyret har ikke funnet det nødvendig å ta stilling til spørsmålet om klagerett, da riksvalgstyret har kommet til at saken skal avvises, jf. valgloven §§ 16-10, jf. 16-1.  

Valgloven § 16-10 fastslår at riksvalgstyret «skal avvise en klage hvis vilkårene for å behandle den ikke er oppfylt». Valgloven § 16-1 fastsetter hva det er anledning til å klage på. Etter bokstav a kan det klages på «brudd på bestemmelser i Grunnloven, lov og forskrift om hvordan valg skal forberedes og gjennomføres».

Spørsmålet er om bestemmelsen skal fortolkes slik at den gir rett til å klage på at en eller flere bestemmelser i valgloven er i strid med Grunnloven uavhengig av om det er fattet et vedtak eller utført en handling i forbindelse med forberedelsen eller gjennomføringen av valget.

Riksvalgstyret er kommet til at bestemmelsen ikke skal fortolkes slik. Valgloven § 16-1 bokstav a åpner ikke for å klage over abstrakte rettsspørsmål. Klageretten gjelder konkrete forhold – handlinger, unnlatelser og vedtak – i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av valg. Det redegjøres i fortsettelsen for riksvalgstyrets begrunnelse.

Lovens ordlyd gir ikke et klart svar på fortolkningsspørsmålet, og er forenlig med begge tolkingsalternativer. Begrepet «brudd» taler etter riksvalgstyrets syn likevel for at klageretten gjelder konkrete forhold i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av valget.  

Det følger av Prop. 45 L (2022–2023) s. 238 og 295 at bestemmelsen i § 16-1 bokstav a viderefører hva det kan klages på etter bestemmelsene i lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) 28. juni 2002 nr. 57 § 6-8, § 13-1 første ledd og § 13-2 første ledd. I tillegg utvider bestemmelsen i § 16-1 hva det kan klages på, blant annet når det gjelder godkjenning av valg. Valgloven 2002 § 13-1 anga hvilke forhold det kunne klages på ved stortingsvalg på følgende måte: «Alle som har stemmerett, kan klage over forhold i forbindelse med forberedelsen og gjennomføringen av stortingsvalget i det valgdistriktet vedkommende er manntallsført.» Av bestemmelsen fulgte det klart at man bare kunne klage på forhold i forbindelse med forberedelsen og gjennomføringen av valget.

Også lovens bestemmelser om klagefrister peker etter riksvalgstyrets vurdering i samme retning. Bestemmelsene knytter seg til valgdagen eller konkrete utførte handlinger, som for eksempel at det er gitt en melding eller at et vedtak er kunngjort. Dersom lovgiver hadde ment å angi en generell adgang til å klage på at valglovens bestemmelser er i strid med Grunnlovens bestemmelser, harmonerer dette dårlig med fristreglene i loven. At riksvalgstyret skal kjenne valg ugyldig hvis bestemte vilkår er oppfylt, viser også at lovens system for valgklager gjelder for brudd som har skjedd ved forberedelsen eller gjennomføringen av et valg. 

Som eksempler på hva det kan klages på nevner forarbeidene blant annet «vedtak om å godkjenne eller forkaste listeforslag» og «valgstyrets vedtak om å føre en stemmeberettiget inn i manntallet», jf. Prop. 45 L (2022–2023) s. 238. Riksvalgstyret mener det har formodningen mot seg at lovgiver har vedtatt en bestemmelse om at det kan klages på at en bestemmelse i valgloven er i strid med en valgbestemmelse i Grunnloven, uavhengig av om det har skjedd i forbindelse med forberedelse eller gjennomføring av et valg. Det er heller ingen holdepunkter i forarbeidene som tilsier at man har ment å innføre en slik generell klagerett på at bestemmelsene i valgloven strider mot bestemmelsene i Grunnloven. Riksvalgstyret kan heller ikke se at det skulle være behov for en slik regel i tillegg til klageretten på vedtak og utførte handlinger i forbindelse med valg.

Det er etter dette riksvalgstyrets oppfatning at klager må gjelde etterlevelsen av reglene ved forberedelsen og/eller gjennomføringen av et valg. Det vil si at klagen må gjelder konkrete forhold – handlinger, unnlatelser og vedtak. Det innebærer i vår sak at et listeforslag må være forkastet av et distriktsvalgstyre, før riksvalgstyret kan ta stilling til om vedtaket er i tråd med Grunnlovens bestemmelser. Riksvalgstyret har på denne bakgrunn kommet til at klagen skal avvises, jf. valgloven § 16-10, jf. § 16-1.

5. Vedtak

Klagen avvises.

Vedtaket er enstemmig.

Vedtaket er endelig og kan ikke påklages, jf. valgloven § 16-9 fjerde ledd.

Kristel Heyerdahl                Aksel-Bernhard Berggren                Anne Cathrine Haug-Hustad

(fung. leder)                                                                                                            

                        Jette F. Christensen                                        Jan Petersen

Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikke håndskrevne signaturer